انحصار پهنای باند و تعرفه ابرانتقال

موضوع دوم: بررسی شکایت شرکت مخابرات ایران درخصوص انحصار در واردات و توزیع پهنای باند اینترنتی در سراسر کشور و مصوبه ۴-۳۴۴ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات گردش کار: شکایت شرکت مخابرات ایران دو قسمت دارد؛ قسمت اوّل ناظر به موقعیت انحصاری شرکت ارتباطات زیرساخت در سراسر کشور در زمینه واردات و توزیع پهنای باند اینترنتی است و قسمت دوم ناظر اقدام تبعیض آمیز برعلیه این شرکت توسط سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طی مصوبه ۳۴۴ کمیسیون مزبور و اجرای آن توسط سازمان مزبور است. در رسیدگی به این شکایت، پس از اخذ دفاعیات مکتوب از مشتکی عنهما و مستندات تکمیلی از شاکی، موضوع در چند جلسه کارگروه اقتصاد دیجیتال شورا با حضور اطراف شکایت مورد بررسی قرار گرفت که در ادامه به روند هریک از قسمت های پرونده اشاره می گردد. قسمت اوّل: شاکی در فرم شکایت به طور خلاصه عنوان داشته که شرکت دولتی ارتباطات زیرساخت که تحت نظر وزارت ارتباطات وفناوری اطلاعات در زمینه تامین زیرساخت های ارتباطات مخابراتی (ارتباطات بین استانی) و پهنای باند شبکه اینترنت به صورت کاملا انحصاری فعالیت می نماید، در حال حاضر واردات و توزیع پهنای باند اینترنتی در سراسر کشور را در اختیار دارد و این انحصار موجب محروم شدن بخش خصوصی از فعالیت در این زمینه گردیده است. این شرکت همچنین در جلسه کارگروه اقتصاد دیجیتال و در توضیح تفصیلی شکایت خود عنوان داشت این انحصار مبنای قانونی ندارد و تداوم آن از طریق ممانعت از فعالیت شرکت مخابرات در زمینه واردات و توزیع پهنای باند اینترنتی، مصداق رویه ضدرقابتی است؛ زیرا مطابق بند (ج) ماده (۳) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، انحصار قانونی دولتی تنها در خصوص فعالیت های مندرج در گروه سه ماده (۲) این قانون است؛ در گروه سه نیز عنوان "شبکه های مادر مخابراتی" ذکر شده است؛ شبکه مخابراتی مفهومی غیر ارائه خدمت پهنای باند دارد؛ شبکه مادر در مالکیت انحصاری شرکت زیرساخت است و شرکت دیگری درخواست مالکیت این شبکه را ندارند اما شرکت زیرساخت به بهانه ای مالکیت انحصاری شبکه مادر، استفاده از آن جهت ارائه خدمت را نیز در انحصار خود گرفته و به دیگران اجازه استفاده از این شبکه جهت واردات پهنای باند اینترنتی و توزیع آن در کشور را نمی دهد؛ در حالی که طبق تصریح بند (ج) ماده (۳) قانون فوق الذکر، سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت" فعالیت های گروه سه ماده (۲) این قانون در انحصار دولت است اما استفاده از این شبکه (که ماهیت انحصار طبیعی نیز دارد) جهت ارائه خدمت مشمول انحصار قانونی نیست و شرکت ارتباطات زیرساخت قانونا نمی تواند انحصار در مالکیت و مدیریت شبکه را به انحصار در ارائه خدمت بر بستر آن تسری دهد. شرکت مخابرات ایران از شرکت ارتباطات زیرساخت درخواست نموده که به این شرکت اجازه دهد بر بستر شبکه مادر، اقدام به واردات پهنای باند اینترنتی نماید و در ازای این بهره برداری، اجاره شبکه را به مالک آن پرداخت نماید اما شرکت ارتباطات زیرساخت با ادعای انحصاری بودن ارائه این خدمت، از پذیرش درخواست شرکت مخابرات امتناع نموده است و این موضوع مصداق بند (الف) ماده (۴۵) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است و از شورای رقابت درخواست کرد که ضمن توقف این رویه ضدرقابتی، در چارچوب بند (۵) ماده (۵۸) دستورالعملی جهت تنظیم این بازار انحصاری و تسهیل دسترسی عادلانه به آن برای همه بازیگران را فراهم آورد. شرکت ارتباطات زیرساخت (به عنوان مشتکی عنه این قسمت از شکایت) در لایحه دفاعیه خود اعلام داشت که مطابق با مواد (۲) و (۳) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی «شبکه های مادرمخابراتی» در صدر گروه سوم ماده (۲) قرار گرفته و در بند (ج) ماده (۳) همین قانون عنوان شده که سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت ها و بنگاه های مشمول گروه سه منحصرا در اختیار دولت است؛ لذا موارد مطرح شده مذکور که عینا مبتنی بر سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است، عملا مانع ایجاد انحصار بخش خصوصی بر بخش ارتباطات وفناوری اطلاعات می گردد و استمرار حاکمیت بر این بخش را محقق می سازد. همچنین در مصوبه ۵۱۶ شورای عالی امنیت ملی که بیان می دارد: «شبکه های مادر مخابراتی موظف به مدیریت، راهیابی و تأمین ظرفیت های انتقال هر نوع جریان (ترافیک صوت، داده و تصویر بین استانی، بین الملل، نقاط خاص و ارتباطات عملگرهای (اپراتورهای) مخابراتی بوده و شرکت ارتباطات زیرساخت متولی شبکه های مادرمخابراتی است.»، مدیریت، راهیابی و تامین ظرفیت های انتقال هر نوع جریان (ترافیک) صوت، داده و تصویر بین الملل، از وظایف ذاتی شرکت ارتباطات زیرساخت بوده تا از ایجاد انحصار در بخش خصوصی جلوگیری و استمرار حاکمیت بر بخش ارتباطات وفناوری اطلاعات را محقق گرداند. لازم به ذکر است توزیع پهنای باند اینترنت در سراسر کشور برای تمامی دارندگان پروانه یا مجوز (اخذ شده از سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی) متناسب با درخواست و نیاز آنها از طریق سامانه ارتباط با مشتریان (CRM) شرکت ارتباطات زیرساخت بدون هرگونه تبعیضی و با شرایط رقابتی و پرهیز از هرگونه کوتاهی در ارائه خدمات از وظائف ایشان بوده و همین امر در پروانه صادره از سوی سازمان تنظیم مقرات و راتباطات رادیویی مورد تاکید است. نکته حائز اهمیت اینکه مطابق با قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، در سال ۱۳۸۸ هیچ یک از وظائف و اهداف حاکمیتی مانند تامین پهنای باند بین الملل به بخش خصوصی واگذار نگردید و تمامی وظائف فنی-مهندسی مرتبط با حاکمیت در بخش ارتباطات وفناوری اطلاعات بر اساس اسناد و قوانین بالادستی توسط شرکت ارتباطات زیرساخت به عنوان متولی «شبکه های مادرمخابراتی» انجام می شد و دلیل آن تمرکز و ارائه امکانات به کلیه بخش های دولتی و خصوصی بدون تبعیض به منظور تامین امنیت و اجابت درخواست آحاد مردم جامعه است. سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی نیز در مکاتبه خود در این زمینه عنوان داشت که مطابق ردیف (۱) گروه (۳) ماده (۲) قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شبکه های مادرمخابراتی از مصادیق فعالیت های صدر اصل مذکور و به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است. بواسطه ابلاغ تصمیم شورای عالی امنیت ملی درخصوص ارتباطات زیرساختی، (این ابلاغیه در ماده ۲ اساسنامه شرکت ارتباطات زیرساخت منعکس شده است)، شرکت ارتباطات زیرساخت به عنوان متولی شبکه مادرمخابراتی در کشور و کارگزار وزارت ارتباطات وفناوری اطلاعات به منظور اعمال حاکمیت، وظیفه اجرایی سودهی (سوئیچینگ) و ارتباطات عملگرهای (اپراتورهای) مخابراتی را در نقاط حضور و شبکه های مربوط برعهده دارد و شرکت های بخش خصوصی اجازه فعالیت در این بخش را ندارند. بررسی های انجام شده در خصوص این قسمت از شکایت نشان می دهد که نقطه اصلی و محل اختلاف در این شکایت محدوده انحصار قانونی شرکت ارتباطات زیرساخت است که آیا محدود به مالکیت و مدیریت شبکه است یا اینکه به حوزه ارائه خدمت نیز تسری دارد. مطابق متن قانون فوق الذکر، انحصار محدود به سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت شبکه مادر مخابراتی است و تصریحی مبنی بر تعمیم آن به ارائه خدمت وجود ندارد. در متن مصوبه شورای عالی امنیت ملّی (که مطابق اعلام سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در ماده ۲ اساسنامه شرکت ارتباطات زیرساخت منعکس شده)، عنوان شده که شرکت ارتباطات زیرساخت متولی شبکه مادر مخابراتی است و شبکه مادر مخابراتی موظف به مدیریت، راهیابی و تأمین ظرفیت های انتقال هر نوع جریان مخابراتی هستند. با توجه به ابهامی که در این مصوبه ناظر به تعمیم انحصار شبکه به انحصار خدمت وجود دارد، جهت شفاف شدن موضوع از دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی استعلام گردید. در پاسخ این استعلام که طی نامه شماره شماره ۳۷۰۴۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۰۲ به مرکز ملّی رقابت واصل شد، آمده است که مصوبه کمیته امنیت ارتباطات بدین شرح است : «مطابق مصوبه ۵۱۶ شورای عالی امنیت ملّی، شبکه مادر مخابراتی در انحصار دولت (شرکت ارتباطات زیرساخت) است و این انحصار شامل شبکه و خدمت (سرویس) هم می باشد. بنابراین مطابق رویه گذشته پهنای باند اینترنت بین الملل صرف توسط ارتباطات زیرساخت تأمین می شود». رسیدگی به این موضوع در دستور کار جلسه شماره ۷۵۵ شورای رقابت مورخ ۱۴۰۴/۰۴/۱۰ با حضور شاکی و مشتکی عنه قرار گرفت و در خصوص ابعاد مختلف موضوع بحث شد اما جمع بندی نگردید و مقرر پس از انجام بررسی های تکمیلی موضوع محجددا در دستور کار شورای رقابت قرار گیرد که این موضوع در دستور کار جلسه ۸۲۷ شورای رقابت قرار گرفت. شاکی (شرکت مخابرات) در این جلسه نیز عنوان داشت اینکه شرکت زیرساخت اجازه استفاده از شبکه تحت مالکیت انحصاری خود را به شرکت مخابرات جهت واردات پهنای باند اینترنتی نمی دهد این یک رویه ضدرقابتی است که قابل انطباق با جزء (۱) بند (الف) و نیز جزء (۴) بند (ط) ماده (۴۵) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است و از شورای رقابت درخواست کرد که ضمن توقف این رویه ضدرقابتی از طریق ماده (۶۱) قانون، با استفاده از ظرفیت ماده (۵۸) این قانون اقدام به تصویب دستورالعمل برای این بازار انحصاری نموده و در این دستورالعمل شرایط دسترسی شرکت مخابرات ایران را به بازار واردات پهنای باند اینترنتی، که در حال حاضر در انحصار شرکت ارتباطات زیرساخت است، را فراهم آورد. قسمت دوم: قسمت دوم شکایت ناظر به مصوبه شماره ۴-۳۴۴ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ کمیسیون تنظیم مقررات با موضوع «تعرفه خدمات ابرانتقال با سرعت بالای ۱۰۰ مگابیت بر ثانیه» است که شرکت مخابرات ایران در خصوص تبعیض صورت گرفته در این مصوبه بین شرکت ارتباطات زیرساخت و بازیگر دیگر بازار خدمات ابر انتقال (شرکت مخابرات) از کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی شکایت نمود. شاکی در شکوائیه خود و نیز در جلسات کارشناسی بررسی موضوع و نیز در جلسه رسیدگی به شکایت در شورای رقابت در توضیح شکایت خود عنوان داشت که کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که اقدام به تعیین تعرفه این خدمت می نمود قبلا طی مصوبه خود، تعرفه را هم برای شرکت ارتباطات زیرساخت و هم برای سایر بازیگران بازار (یعنی شرکت مخابرات ایران) تعیین می کرد؛ مثلا در مصوبه ۴-۲۳۷ یا مصوبه ۶-۲۵۴ و یا مصوبه ۲۶۶ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات این گونه عمل شده است. اما در مصوبه ۴-۳۴۴ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات با اشاره به طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات مصوب جلسه ۶۶ مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای عالی فضای مجازی، تنها اقدام به تصویب تغییر تعرفه خدمات ابر انتقال ارائه شده توسط شرکت ارتباطات زیرساخت نموده و در خصوص تعرفه خدمات سایر شرکتها (شرکت مخابرات) اقدامی نکرده است؛ این تغییر که با ناحیه بندی کشور به پنج ناحیه صورت گرفته، فقط محدود به تغییر عدد تعرفه نیست بلکه سازوکار محاسبه آن نیز تغییر یافته و تعرفه این خدمت معادل درصدی از تعرفه خدمت پهنای باند اینترنت در نظر گرفته شده است. در شرایطی که جنس خدمت ارائه شده توسط هر دو شرکت (ارتباطات زیرساخت و مخابرات) و تکنولوژی و تجهیزات مورد نیاز آن، یکسان است. این در حالی است که موضوع مصوبه جلسه ۶۶ شورای عالی فضای مجازی، تمرکززدایی است و تصریحی در خصوص اعمال تبعیض در تعرفه شرکتها و یا عدم به روزرسانی تعرفه مربوط به شرکت مخابرات وجود ندارد و اجرای سیاست ابلاغی از سوی شورای عالی فضای مجازی نباید باعث اعمال تبعیض بین بازیگران بازار شود. شاکی (شرکت مخابرات) ادعا نمود که این اقدام کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی (دبیرخانه کمیسیون) در تصویب و اجرای این مصوبه را مصداق امتیاز تبعیض آمیز دولتی موضوع ماده (۵۲) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است و از شورای رقابت درخواست نمود در این خصوص اتخاذ تصمیم نماید. سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در لایحه دفاعیه خود مورخ ۱۴۰۴/۰۷/۲۱ عنوان کرده است، شرکت ارتباطات زیرساخت، شرکت دولتی است که به موجب قانون دارای اختیار ایجاد، بهره برداری و توسعه شبکه در محدوده شبکه مادر مخابراتی (شبکه انتقال بین استانی، مناطق خاص و دروازه ارتباطات بین المللی که به موجب قوانین و مقررات تعریف شده اند) است. با استناد به بند (۷) ماده (۸) و بند (۸) ماده (۱۴) اساسنامه شرکت ارتباطات زیرساخت، تعرفه های خدمات شرکت یاد شده پس از تصویب در مجمع عمومی آن شرکت جهت بررسی، طرح و تصویب در کمیسیون تنظیم مقررات به این سازمان ارسال می شود. با توجه به تبصره (۲) ماده (۲) الحاقیه شماره (۵) پروانه یکپارچه شبکه و خدمات ارتباطی (UNSP) شرکت مخابرات ایران، آن شرکت مجاز به ایجاد و توسعه شبکه مستقل ارتباطی (انتقال و دسترسی) خارج از شبکه مادرمخابراتی و در چارچوب شبکه موضوع پروانه است و لذا حوزه فعالیت شرکت مخابرات ایران با شرکت ارتباطات زیرساخت متفاوت است. تعرفه خدمات ابرانتقال داخل و بین نواحی (با سرعت ۱۰۰Mbps و بالاتر) طی مصوبه شماره (۴) جلسه شماره (۳۴۴) مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ کمیسیون تنظیم مقررات برای کلیه دارندگان پروانه ذیربط (UNSP و FCP) تعیین شده است. لذا هیچگونه رویه ضدرقابتی بین شرکت مخابرات ایران (یکی از دارندگان پروانه UNSP) و سایر دارندگان پروانه های فوق الذکر صورت نپذیرفته است. دلیل تفکیک نواحی (داخل ناحیه و بین نواحی) و تعیین تعرفه متفاوت برای نواحی مذکور در مصوبه یادشده، اجرای تکالیف طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات مصوب جلسه شماره (۶۶) مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای عالی فضای مجازی و دستیابی به اهداف تمرکز زدایی محتوای داخلی از تهران و توزیع آن در سایر نواحی IXP ، نزدیک شدن مراکز IXP به محتوای تولید شده و نتیجتاً کاهش تأخیر ارایه خدمت و همچنین کاهش هزینه های انتقال غیرضروری محتوا از تهران بوده است. موضوع در دستور جلسه شماره ۸۲۷ شورا قرار گرفت و اعضاء شورا پس از بررسی کامل و استماع نظرات اطراف پرونده، به شرح زیر مبادرت به اتخاذ تصمیم نمودند: تصمیم شورای رقابت: درخصوص قسمت اوّل شکایت با موضوع انحصار در واردات پهنای باند اینترنتی، با عنایت به نامه شماره ۳۷۰۴۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۰۲ دبیرخانه شورای عالی امنیت ملّی مبنی بر اینکه مطابق مصوبه ۵۱۶ این شورا انحصار شبکه مادر مخابراتی شامل شبکه و خدمت (سرویس) می باشد؛ انطباق عدم اجازه به شرکت مخابرات ایران برای ورود به این بازار با رویه های ضدرقابتی ممنوعه (جزء۱ بند الف و جزء۴ بند ط ماده۴۵ قانون اجرای سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی) حائز اکثریت آراء اعضاء حاضر شورای رقابت نگردید و این قسمت از شکایت شاکی رد شد. در خصوص قسمت دوم شکایت با موضوع اعمال تبعیض بین شرکت ارتباطات زیرساخت و سایر بازیگران بازار خدمات ابر انتقال در مصوبه ۴-۳۴۴ کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات نیز با عنایت به اینکه موضوع مصوبه جلسه شماره ۶۶ شورای عالی فضای مجازی تمرکززدایی است و در آن تصریحی بر اعمال تبعیض بین بازیگران وجود ندارد، اعضاء شورای رقابت با اکثریت آراء این اقدام کمیسیون مزبور را مصداق موضوع ماده (۵۲) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی مبنی بر اعطاء امتیاز تبعیض آمیز دولتی به شرکت ارتباطات زیرساخت دانستند. بدین ترتیب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات جهت عدم تداوم این تبعیض ممنوعه، باید از طریق اصلاح مصوبه ۴-۳۴۴ و یا تصویب مصوبه دیگری، شرایط مشابه برای همه بازیگران این بازار فراهم کند و از تداوم تعرفه گذاری تبعیض آمیز بین بازیگران بازار جلوگیری به عمل آورد. تصمیم صادره حضوری و ظرف مهلت ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در هیئت تجدیدنظر موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی می باشد. ☍